ШИЛЭН ДАНСНЫ ТУХАЙ ХУУЛИЙН ҮЗЭЛ БАРИМТЛАЛ
Нэг. Хуулийн төсөл боловсруулах болсон үндэслэл, шаардлага
1.1. Хууль зүйн үндэслэл, шаардлага
Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 16.1.17-д "Монгол Улсын иргэн төр, түүний байгууллагаас хууль ёсоор тусгайлан хамгаалбал зохих нууцад хамаарахгүй асуудлаар мэдээлэл хайх, хүлээн авах эрхтэй”, Төрийн албаны тухай хуулийн 4.2.2-т "төрийн алба ил тод байх”, Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хуулийн 5.1.3-т“хуулийн дагуу нууцад хамааруулснаас бусад бүх мэдээлэл нээлттэй байх”, Төсвийн тухай хуулийн 6.5-д “төсвийн ил тод байдлыг хангасан байх” гэж, түүнчлэн Улсын Их Хурлын 2010 оны 48 дугаар тогтоолоор баталсан Монгол Улсын Үндэсний аюулгүй байдлын үзэл баримтлалын 3.2.3.1-д "Төрөөс эдийн засгийн аюулгүй байдлыг хангах, урт хугацааны өсөлт хөгжлийг дэмжих эрүүл, тогтвортой, сахилга баттай санхүүгийн салбарыг төлөвшлүүлнэ", Улсын Их Хурлын 2012 оны 37-р тогтоолоор баталсан “Засгийн газрын 2012-2016 оны үйл ажиллагааны хөтөлбөр”-т “Төр, засгийг иргэдэд нээлттэй, тунгалаг болгох цогц арга хэмжээ авна” гэж тус тус заасан.
Ийнхүү дээрх хууль тогтоомжийн зарчмыг хангах, Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөртэй уялдуулах зорилгоор Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн бодлого, үйл ажиллагааны хөтөлбөр /2013-2017/-ийн 2.11-т “Төсвийн болон төрийн, төрийн өмчийн оролцоотой байгууллагуудын нягтлан бодох бүртгэл, санхүүгийн байдлын ил тод “Шилэн данс”-ны тогтолцоог нэвтрүүлнэ” гэж, Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн 2012 оны 9 дүгээр сарын 19-ний өдрийн 176 дугаар зарлигаар батлагдсан “Шууд ардчилал, иргэдийн оролцоогоор дамжуулан төвлөрлийг сааруулах үндэсний дунд болон урт хугацааны бодлогын баримт бичиг”-т туссан зорилтуудыг хэрэгжүүлэх ажлын хүрээнд тус хуулийн төслийг боловсруулах шаардлагатай байна.
1.2. Практик үндэслэл, шаардлага
Төсвийн ил тод байдал, иргэдийн оролцоог хангах асуудлаар сүүлийн жилүүдэд Улсын Их Хурал, Засгийн газраас Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хууль, Төсвийн тухай хууль болон Төсөв, санхүүгийн ил тод байдлыг хангахад дагаж мөрдөх журмыг батлан хэрэгжүүлж байгаа боловч төсвийн талаарх иргэд, олон нийтийн ойлголт, мэдээлэл сул, төсвийн үйл ажиллагаанд /төлөвлөх, батлах, хэрэгжүүлэх, тайлагнах/ иргэдийн оролцоо хангагдахгүй хэвээр байна.
Олон улсын түвшинд ч Монгол Улс төсвийн ил тод байдлын индексээр хангалттай байр эзэлж чадахгүй байна. Тухайлбал, Олон улсын төсвийн түншлэл байгууллагаас эрхлэн гаргадаг Төсвийн ил тод байдлын 2012 оны судалгаагаар Монгол Улс нийт 100 оноо авахаас 51 оноотойгоор дэлхийн 100 орноос 38-р байранд буюу дунд түвшинд байна[1].
Төсвийн ил тод байдал ба иргэдийн оролцоог хангахтай холбоотой өнөөгийн хууль тогтоомж, журмын хэрэгжилт хангалтгүй байгаад дараах хүчин зүйл нөлөөлж байна. Үүнд:
1. Улсын болон орон нутгийн төсвөөс санхүүжигч төрийн байгууллага, Засгийн газрын болон орон нутгийн тусгай сан, түүнчлэн төрийн чиг үүрэгт хамаарах ажил, үйлчилгээг гүйцэтгэгч, Засгийн газрын зээл, тусламжаар төсөл хэрэгжүүлэгч, төрийн болон орон нутгийн өмчит, төрийн болон орон нутгийн өмчийн оролцоотой хуулийн этгээд, тэдгээрийн албан тушаалтнаас төсвийн орлого, зарцуулалт, мөнгөн гүйлгээ, тайлагналын үйл ажиллагаа болон өр, зээл, батлан даалт, өмч, хөрөнгийн зарцуулалттай холбоотой шийдвэр, үйл ажиллагааг “цогц байдлаар” олон нийтэд нээлттэй, ил тод, иргэдэд ойлгомжтой, шуурхай мэдээлэх эрх зүйн тогтолцоо бүрдээгүй байна.
2. Төсвийн ил тод байдлыг хангахтай холбоотой одоогийн хууль тогтоомжийн зохицуулалтууд нь давхардсан, зөрчилтэй байгаагаас хууль хэрэглэхэд иргэд, төрийн байгууллагад хүндрэлтэй байна. Тухайлбал, төсөв, түүний зарцуулалтыг олон нийтэд мэдээлэх хугацаа, давтамжийг Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хууль, Төсвийн тухай хууль, Төсөв, санхүүгийн ил тод байдлыг хангахад дагаж мөрдөх журамд харилцан адилгүй зохицуулсан байгаа бол төсвийн мэдээллийн нэгдсэн цахим санг хариуцах байгууллага”-ыг Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хуульд Мэдээллийн технологийн асуудал эрхэлсэн төрийн захиргааны байгууллага байхаар, Төсөв, санхүүгийн ил тод байдлыг хангахад дагаж мөрдөх журамд санхүү, төсвийн асуудал хариуцсан төрийн захиргааны төв байгууллага хариуцахаар заасан.
3. Өр, зээл, батлан даалт, өмч, хөрөнгийн зарцуулалттай холбоотой аливаа шийдвэр/тогтоол, тушаал/, үйл ажиллагаа, худалдан авах ажиллагааны төлөвлөгөө, мөнгөн гүйлгээтэй холбоотой мэдээллүүд олон нийтэд хаалттай хэвээр байна. Түүнчлэн одоогийн хууль тогтоомжид заасан төсвийн мэдээллийн бүтэц, агуулга нь энгийн, ойлгомжтой, хүртээмжтэй биш, шаардлагагүй мэдээллүүд ч байгаа нь иргэдэд гэхээс төсвийн мэргэжилтнүүдэд л зориулагдсан.
4. Төсвийн үйл ажиллагаанд /төлөвлөх, батлах, хэрэгжүүлэх, тайлагнах/ иргэдийн оролцоог хангах журам хуульчлагдаагүй. Төсвийн тухай хуулинд иргэдийн оролцоог хангах үндсэн зарчмуудыг тусгасан хэдий боловч иргэдийг хэрхэн, яаж оролцуулах үйл ажиллагааг зохицуулсан бусад дагалдах хууль тогтоомж одоо хэр нь батлагдаагүй байна.
5. Албан тушаалтнуудын үйл ажиллагаанд хэн хяналт тавих, хууль зөрчсөн албан тушаалтанд ямар журмаар, хэн, ямар хариуцлага хүлээлгэх асуудал тодорхой биш, хуулийн хэрэгжилтийг хангах механизмтай холбоотой зохицуулалт алга байна.
Хоёр. Хуулийн төслөөр зохицуулах харилцаа, хамрах хүрээ, ерөнхий бүтэц
2.1. Хуулийн төслөөр зохицуулах харилцаа
Энэхүү хуулийн төслөөртөсвийн орлого, зарлага, мөнгөн гүйлгээ, тайлагналын үйл ажиллагаа болон өр, зээл, батлан даалт, өмч, хөрөнгийн зарцуулалттай холбоотой мэдээллийг олон нийтэд нээлттэй, ил тод, иргэдэд ойлгомжтой, шуурхай мэдээлэх байгууллага, албан тушаалтны үйл ажиллагаа, түүнд хяналт тавих, хариуцлага хүлээлгэхтэй холбоотой харилцааг зохицуулсан.
2.2. Хуулийн төслийн хамрах хүрээ
Энэхүү хуулийн төслийн үйлчлэх хүрээг “байгууллага, албан тушаалтан” болон “санхүүгийн үйл ажиллагааны” гэж ангилсан.
Байгууллага, албан тушаалтанд: хууль, тогтоомжийн дагуу улсын аюулгүй байдлыг хангахтай холбогдсон гүйцэтгэх ажил эрхлэх эрх бүхий байгууллагаас бусад төсвийн захирагч нар, Засгийн газар, яам, агентлаг, хороод, бүх шатны хурлын байгууллага, Засгийн газрын болон орон нутгийн тусгай сан, төсөвт байгууллагууд, аж ахуйн тооцоотой болон улсын төсөвт үйлдвэрийн газар, төрийн болон орон нутгийн өмчит, төрийн болон орон нутгийн өмчийн оролцоотой хуулийн этгээд, төрийн чиг үүрэгт хамаарах ажил, үйлчилгээг хууль тогтоомж, гэрээний үндсэн дээр хэрэгжүүлэгч байгууллага, улс болон орон нутгийн төсвийн хөрөнгөөр хөрөнгө оруулалт, төсөл, хөтөлбөр, арга хэмжээ, ажил, үйлчилгээ хийж гүйцэтгэж буй аж ахуйн нэгж, байгууллагууд.
“Санхүүгийн үйл ажиллагаа”-нд: улс болон орон нутгийн төсвийн хөрөнгө, улсын болон орон нутгийн төсвийн хөрөнгө оруулалт, Засгийн газрын тусгай болон орон нутгийн сангийн хөрөнгө, орон нутгийн хөгжлийн сан, худалдан авах үйл ажиллагаа, Засгийн газрын бонд, өрийн бичиг, баталгаа, түүнтэй адилтгах санхүүгийн бусад хэрэгслүүд, Засгийн газрын гадаад болон дотоод зээл, буцалтгүй тусламж, төсөв, өмч, хөрөнгө, мөнгө зарцуулах, өр, авлага үүсгэх аливаа шийдвэр /тушаал, тогтоол/, төр болон хувийн хэвшлийн түншлэл, концесс хамаарахаар тусгасан.
2.3. Хуулийн төслийн ерөнхий бүтэц
Энэхүү хуулийн төсөл нь Нийтлэг үндэслэл, Шилэн дансны стандарт, Шилэн дансны хяналт, хариуцлага гэсэн нэр бүхий 3 бүлэг, 14 зүйлтэй бөгөөд бүлгүүдэд дараах асуудлуудыг тусгалаа.
Нэгдүгээр бүлэгт: Хуулийн зорилт, шилэн дансны тухай хууль тогтоомж, хуулийн үйлчлэх хүрээ, хуулийн нэр томьёоны тодорхойлолт, шилэн дансны зарчим.
Хоёрдугаар бүлэгт: Шилэн дансны мэдээллийн агуулга, шилэн дансны мэдээллийг хүргэх хугацаа, давтамж, мэдээлэх үүрэг, шилэн дансны мэдэгдэл, шилэн дансны мэдээллийг хүргэх хэлбэр.
Гуравдугаар бүлэгт: Хуулийн хэрэгжилтэд тавих хяналт, иргэдийн аудит, хариуцлага, хууль хүчин төгөлдөр болох хугацааг тусгалаа.
Гурав. Хуулийн төсөл батлагдсаны дараа үүсэх нийгэм, эдийн засаг, эрх зүйн үр дагавар, тэдгээрийг шийдвэрлэх талаар авч хэрэгжүүлэх арга хэмжээний санал
Улс болон орон нутгийн төсвийн орлого, зарцуулалт, мөнгөн гүйлгээ, тайлагналт болон өр, зээл, батлан даалт, өмч, хөрөнгийн зарцуулалттай холбоотой шийдвэр, үйл ажиллагаа “цогц байдлаар” олон нийтэд нээлттэй, ил тод болсноориргэний хяналтын тогтолцоо бүрдэж, татвар төлөгчдийн хөрөнгийг үр ашигтай захиран зарцуулах төсвийн удирдлагын тогтолцоо бүрдэхэд томоохон нөлөө үзүүлнэ.
Төсөв, санхүүгийн ил тод, нээлттэй байдлыг хангасан эрх зүйн нэгдмэл орчин бүрдэнэ. Нөгөө талаар татвар төлөгчдийн хөрөнгө болон төрийн өмчийн хөрөнгийг үр ашиггүй зүйлд захиран зарцуулах байдал багасах бөгөөд авлига, хээл хахуулийн гэмт хэргээс урьдчилан сэргийлэх боломжийг бүрдүүлж байгаа болно.
Түүнчлэн төсвийн мэдээлэл судалгаа, шинжилгээний эргэлтэд орж, төсөв, санхүүгийн холбогдолтой хууль, тогтоомж боловсронгуй болоход ач холбогдолтой юм.
Дөрөв. Хуулийн төсөл нь Монгол Улсын Үндсэн хууль болон бусад хуультай хэрхэн уялдах, түүнийг хэрэгжүүлэх зорилгоор цаашид шинээр боловсруулах буюу нэмэлт, өөрчлөлт оруулах, хүчингүй болгох хуулийн талаарх санал.
Шилэн дансны тухай хуулийн төсөл нь Монгол Улсын Үндсэн хууль болон бусад холбогдох хууль, тэдгээрийн үзэл баримтлал, агуулга, зарчимд нийцэж байгаа болно.
Шилэн дансны тухай хуулийн төслийг батлахтай холбогдуулан Төсвийн тухай хууль, Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хуулийн холбогдох заалтуудыг Төрийн албаны тухай хуульд, төрийн болон орон нутгийн өмчит, тэдгээр өмчийн оролцоотой аж ахуйн нэгж байгууллагын холбогдох харилцааг Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хуульд тус тус нэмэлт, өөрчлөлт оруулж шийдвэрлэх шаардлагатай болно. Мөн Төсвийн тухай хуулийг ишилсэн бусад хуулиудад редакцийн шинж чанартай өөрчлөлт оруулах шаардлагатай.
ХУУЛЬ САНААЧЛАГЧ
[1] http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/
